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第12章（第1页）

美国政府的结构就理论上说，是以分权制为基础的，由于总统在战时取得了特殊的权力，分权制实际上已经大半不存在了。国会当然保持着拨款的权力，但战时的预算并不受到国会的有效控制。反对任何开支，太容易被人说成是不肯热心把战争进行下去了。国会调查行政部门工作的权力则较为重要。杜鲁门就是作为参议院调查战时合同的一个委员会的主席而第一次闻名全国的。他领导的这个委员会和其他类似的委员会的工作在精简行政工作方面起了很大的作用，而在制止行政管理方面的种种弊端和无能上起的作用更大。

在同其他国家的关系方面，较为重要的就是参议院批准条约的权力。宪法规定国际条约必须由参议院以三分之二的多数票予以批准。这项规定，在1920年曾导致《凡尔赛和约》遭到否决。在第二次世界大战期间，那次挫折在政府领导人的头脑中记忆犹新。罗斯福在决定自己究竟敢使美国承担起多大的义务而又不冒事后遭到参议院拒绝的危险这一问题上，已不止一次地面临到进退两难的尴尬局面。

宪法给正式条约设置的障碍使政府不得不退而考虑出一连串合法的花样，从而不使参议院预闻。象《大西洋宪章》那样的宣言，象《租借总协定》那行政协定，象abc-1参谋协定那样的在美国政府的特殊部门同外国政府的对等部门之间的协议，甚至不那么正式的备忘录、信件和美国政府重要人士同别国官员之间的口头协议，都用来代替正式的条约。诚然，直到1945年在旧金山创立联合国以前，美国同它的主要盟国都没有缔结过政治条约。这种同过去的国际惯例背道而驰的做法，当然大部分必须归之于美国宪法和政党制度的特性，因为这种特性使得向参议院提交一份条约成了一个十分难以捉摸的程序。

在战争的年代里，军方在美国政府中的作用具有最大的重要性。象在那么许多其他方面那样，罗斯福总统的个性在确定这种作用时也起了决定性的作用。罗斯福认识到自己对军事不很擅长，所以在很大程度上要依靠陆军和海军领导人员提供的意见。当军方对一项军事行动的方针提出他们的理由时，他很少驳回他的这些顾问的意见。这种态度同总统的经常插手外交事务形成了鲜明的对照，总统的插手外交事务使他常常在国务院的幕后进行指挥，并且依靠特使和私人通信来代替正常的外交途径。

然而罗斯福不是军事家，他认为文职人员应该行政治权力。他的概念，也是陆军和海军的领导人员们同样具有的概念，那就是，军队应当是一个政治上超党派的工具，它的活动应当完全受战略、后勤和战术方面的特殊军事规则的指导。

这种把军事和政治的问题严格分开的原则，是深深扎根于美国陆海军传统中的一种狭隘的、职业上专门化的特殊形式。不过问政治的军官是正规军领导人员中以一种严格的集体精神所坚持的一种理想，于是就指望一个不过问政治的军官去组织和指挥一场非政治性的、技术上有效的、社会上不偏袒任何一方的战役。战场上的胜利本身便成为最终的目的，而考虑胜利（它是以一种特殊的方式而不是以追求一种不同的战略取得的）可能产生的政治或社会情况，是被认为越出军人本分的事。技术上的军事效果，变成了抉择何种政策的唯一标准。

这种态度的历史根源和实际理由，当然是很现实的。军人政治家经常是对任何民主制度的一种威胁。从这一点来看，美国军人严守本分的决心是很值得赞许的。但是在总体战争的年代里，这种立场却很不现实，以致系统地拒不正视军事政策的政治、社会和经济反响也许会构成一种同样的危险。我们随便怎样异想天开，也无法把美国参谋长联席会议作出的许多决定说成是与政治无关，但是这些决定很少是或者从来不是明白地根据政治理由作出的。

把军事和其他必须考虑的事截然分开的原则，对美国陆海军将领作出决定具有普遍的影响。美国和英国军事首长之间在最高战略问题上发生的某些冲突，就是由于美国传统中的这种严格的专业分工所造成的。而美国将领们突然面临到必须作出重大政冶决定（例如，北非的达尔朗事件）的那种意想不到的方式，往往使美国政府陷于尴尬的境地。

值得注意的是，英国或俄国政府的军务都不受类似的原则的约束。英国通常采用的办法是把外交部的政治顾问派到战场上的将军们那里去；将军们一般都很尊重这些顾问提供的意见。美国也常常派政治顾问到军事总部里去，但他们的工作范围只限于&ldo;文官的&rdo;事务之内，&ldo;军事&rdo;问题是分开处理的，不希望文官干预，美国将领们往往认为干&ldo;政冶&rdo;是可耻的，把一项军事行动的计划说成是出于政治动机，那末，这项计划在他们看来就是糟透了的。在俄国军队中，把军事考虑从属于政治考虑则几乎是很彻底的。对俄国人说来，战争和政治是不可分离的，是必须连结在一起的，因为两者不过是同一场斗争的两个方面而已。

在美国的这条原则后面没有明说的假设是，胜利一旦通过可以使用的最有效的技术手段取得以后，政治秩序和社会秩序就会自然而然地恢复正常。在战争是边界冲突，而且主要是职业军人关心的事务的时期，这种原则是完全正确的。但在战争与和平的界线已模糊不清，战争已把整个社会所能动用的力量都卷进去的时期，这个原则就成为无稽之谈了。这时候，和平的正常状态业已消失，社会结构本身在战争的铁砧上已经被捶打成了新的形式，军人的决定成了无法改变的政治和社会事实，战后的秩序就得在这些事实之上建立起来。

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