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第22章（第1页）

一个附带的争端是由于英国政府不顾芬兰人已同德国人联合进攻俄国这一事实，而仍然不愿向芬兰宣战而引起的，这一争端显然在斯大林和他的顾问方面激起了很大的不信任。丘吉尔终于作出让步，于1941年12月6日对芬兰宣战，并于第二天生效。同时，英国也对匈牙利及罗马尼亚宣战，作为同俄国人团结一致的一个姿态，因为俄国人已同这两国处于战争状态。

这种不信任，可以在1941年秋季丘吉尔同斯大林交换的电报中清楚地看出来，基本上是由这两人自始至终都极力想保护自己的国家的利益这一点引起的。一直要到英国官员深信苏联政权不会垮台的时候，英国人才会真正有兴趣去减少俄国人对他们的不信任，因为善意最好，也是捉摸不到的，而一个战败国政府的善意，对任何人都没有多大用处。英国政府的行动在俄国人看来是不合作的这一点，肯定是不幸的，但是能使斯大林满足的唯一途径，就是把英国本国和帝国的利益置于俄国的利益之下，这一步，却是任何一个英国政府，特别是温斯顿&iddot;丘吉尔领导的政府，一刻都不能也不会考虑的。

到了珍珠港事件发生时，第一个危机已经过去了。德国向莫斯科发动的强大攻势一无所成；英国人在利比亚的攻势业已展开；从英美两国运出的军需品开始到达俄国的港口；芬兰和波兰的问题，已经达到使英俄两国或多或少都满意的地步；而美国成为正式的战争伙伴参加作战，在英-俄关系中带来了第三种成分，使英-俄关系起了深刻的变化。在此后的几年里，罗斯福往往能够在俄国和英国的观点之间起调解作用，而美国的实力和政策也往往有利于缓和或延缓斯大林同丘吉尔之间的冲突。

（五）影响盟国合作的英国政府的特性

尽管这场战争在英国引起的变化比在美国更为激烈，联合王国的政府管理仍然比美国有秩序，比美国接近正常状态。那些和平时期的正规的政府机构对重要政策仍然具有影响，远不是那么被新成立的官僚机构所掩盖。换言之，英国政府的行政机构显现出了巨大的灵活性：在不丧失既定的性质和连贯性的情况下，具有承担起新任务和吸收新人员的能力。

对这一成就，可以提出三条主要的理由。一条是经验。在英国，现代战争动员的基本措施，早在第一次世界大战时期就曾经很费力地逐步发展起来了，这种经验教训在两次大战之间的年代中并没有被忘记。而且，到珍珠港事件发生时，英国已经参战两年多，因而有充裕的时间使行政机构适应于战时的需要。

第二个主要的理由是，英国政府的结构几百年来已逐渐发展成一种适于进行大战的形式。而美国政府在这方面则往往受到一部成文宪法条款的妨碍，起草这部宪法时的情况，与二十世纪中叶的情况早已完全不同了。当然，议会的至高无上，内阁制政府以及文官政冶构成了英国政府的基础。这里不打算对战时政府工作在这个总的体制内的运行作任何阐述。但是拿外交部所处的地位同美国国务院的地位作一番比较，也许还是值得的。

几世纪以来，对于英国政府来说，外交政策一直具有头等重要的意义。在战时，同和平时期一样，外交部高级官员和驻外大使的意见都要呈报外交大臣，外交大臣作为一个重要的和受尊敬的阁员，直接参与抉择政府的重要决定，并在议会中为这些决策辩护。因此，外交部同权力中心之间的一条清楚而有效的渠道便由内阁和议会制度仿佛是自动地建立起来了。在这种情况下，在活动涉及外交问题的各个机关之间，进行协调政策的工作就比较容易。只要外交部同最终的权力中心有牢固的联系，政府其他部门在从事某种行动以前，就不得不先与外交部的代表商议，否则可能会冒遭到驳斥的危险。由此可知，尽管官僚政治在战时大大发展了，尽管增加了几个新的部和局，它们的职能又侵犯着外交事务，外交部却仍然大权在握。

相比之下，美国国务院的地位却糟透了。尽管宪法赋予国务院形式上的首要地位，但是从传统上来说，国务院在政府部门中并没有很高的威信，这主要是因为迄至近时为止，对外政策问题在美国的政治生活中显然还是无关紧要的。即使在外交事务变得重要起来的时候，这种缺乏强有力的传统威信的情况，也很不容易改正。在战争年代里，国务院同权力的机密中心之间缺乏牢固的明确的联系渠道，而在罗斯福任总统的时期，这种机密中心就在他的书房里。重要决定是由总统同一小批变换不定的人商讨后作出的，所以国务院高级官员的意见是否获得认真的听取，这多少是一个偶然的问题。而且在总统作出决定后，国务院也不一定就会迅速地获得正式通知。结果，国务院往往发现自己在同其他政府部门进行竞争，每一部门都有一项外交政策逼着总统采纳。陆军部、海军部和财政部是国务院的特别突出的竞争部门。在这种情况下，英国在外交事务方面的意见所特具的贯串与一致，在美国官员中却无法建立起来。

英国战时行政井然有序的第三条主要理由，是因为有文官制度和那种凡受过优良教育和具有高超识见的人出来当政府官员的传统。由于这个传统，英国政府机关普遍拥有水平很高的干练人才，致使那些古老的部易于把它们的办事方法和组织机构适应于新的情况。战时成立的几个新的部，开头都是设在老的部内的附属机构。当它们从老的部里分出去时，许多出于战略需要而安插在部内的常任文官也跟着进了新的部。因此，官僚政治机构的新老各部之间没有出现重大的社会或心理隔阂。大批大学和企业界出身的人都涌了进来，使政府所有部门都受到影响。但他们所有人中间有一个由老一辈的文官组成的核心，在组织上和行动上确保了全面的一致。

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